市人大常委会主任 冯 静

(2016年3月10日)

同志们：

　　在新修订的立法法赋予设区市地方立法权一周年之际，今天，我们召开这次高规格立法工作座谈会，目的就是理清工作思路，加快工作进程，凝聚工作合力，确保我市立法工作稳步推进，确保第一部地方性法规今年能够顺利出台。

　　刚才，我们传达学习了全国人大张德江委员长的重要讲话精神，对立法顾问和立法专家颁发了聘书，表明了我们就是一个整体、一个团队，共同来完成地方性法规制定的任务。部分与会同志围绕如何依法行使地方立法权，进行了交流发言，讲得很好，很有针对性。

　　下面根据安排，我讲三点意见：

　　一、树立全局意识，增强地方立法工作的紧迫感和使命感

　　赋予设区市地方立法权，是在全面依法治国大背景下，完善立法体制的重大举措，也是理顺中央和地方事权、推进国家治理体系和治理能力现代化的基本途径。特别是面对全面建成小康社会的关键时期，充分发挥地方立法在改革发展稳定中的引领和推动作用，意义十分重大。这里我有三点理解：

　　    第一点理解：赋予设区市地方立法权，是调整利益格局、深化改革发展、发挥中央和地方“两个积极性”的需要。改革就是利益格局的调整，特别是当改革进入“深水区”和“瓶颈期”，倘若没有法律的保障，就会在很大程度上影响改革的进程。在这一特殊历史时期，党的十八届四中全会提出，要实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革发展需要。我国幅员辽阔、人口众多，各地经济社会发展很不平衡。《立法法》确定我国“统一而又分层次”的立法体制，即由中央统一立法，并且在一定程度上赋予地方立法权，目的就是满足日趋强烈的地方立法需求，不断完善中国特色社会主义法律体系，充分发挥地方立法的积极性、主动性与创造性。

　　第二点理解：赋予设区市地方立法权，是全面推进依法治国、提高社会治理能力、理顺中央和地方事权的需要。我国立法体制改革的过程，实际上就是地方立法权扩围的过程。1979年施行的地方组织法，规定了省级人大及其常委会的地方性法规制定权；1982年修改地方组织法时，规定省会市和经国务院批准的较大的市人大常委会“可以拟定本市需要的地方性法规草案”；2000年制定立法法时，将较大的市的立法权扩大到经济特区所在地的市。随着我国社会主义建设进入新阶段，由于设区市地方立法权的缺失，导致许多城市在治理上遇到瓶颈；不少地方在国家或省级立法无法适应本地实际的情形下，转而诉诸制定大量“红头文件”，进行事实上的变相立法。这种做法，虽然满足了一时急需，但文件的主观性、随意性、变动性较大，影响社会主义法治建设进程。在当前全面推进依法治国的大背景下，运用法治思维和法治方式，通过法律制度深化改革、推动发展、化解矛盾将成为地方治理的新常态。同时，立法权的扩围进一步完善了市级人大及其常委会的职能。立法法修改以前，大部分的市级人大只享有监督、人事任免和重大事项决定权，没有地方立法权，反映出我国立法主体制度、立法权限制度、立法监督制度的不完善，也不利于地方人大充分发挥其职能。因此，把地方立法权扩大到所有设区的市，是人民代表大会制度与时俱进、创新发展的的具体体现，是加快社会主义民主法治建设进程的有力举措。

　　第三点理解：赋予设区市地方立法权，是积极回应社会关切、引领和推动地方经济社会发展的需要。设区的市通过依法行使地方立法权，将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等多方面工作纳入法治化轨道，可以更好地为地方经济社会发展创造法治环境，提供法治保障。以城乡建设管理为例，长期以来我们开展过多次城市环境综合整治、“两声三乱”集中整治、两违建房综合整治等重要活动，但是一直难以形成具有普遍约束力的、稳定的制度，容易反弹，如半夜搬家炮的问题。还比如，九江城区的历史遗迹保护问题，2200多年来的历史遗迹因保护不够而所剩不多。而通过立法，可以将好的经验做法和成果固化为人民群众共同遵守的长效机制和行为准则，也可以限制拍脑袋的行政决策行为。立法具有的稳定性、预见性和指引性等社会作用，集中了政治资源、民意基础和专家智慧，决定了它具有其他法定手段所无法比拟的优势。通过依法行使地方立法权，可以依法解决一些老百姓关心关注的民生问题，更好地回应代表诉求、维护群众利益。因此，我们要增加责任意识，以时不我待的紧迫感完成好这一历史使命。

　　二、树立“良法”意识，提升地方立法工作的质量和效力

　　人民群众对立法的关注，不仅是九江什么时候出台地方性法规，更重要的是我们出台的法规好不好、管不管用、能不能解决问题。如果首部立法先天不足，存在质量问题，立法的公信力就会大打折扣，就会产生不良影响。特别是我市还处于初次立法阶段，立法经验不足，立法力量有限。在制定地方性法规时，大家要本着积极稳妥的态度，把提高立法质量、立“良法”摆在压倒性的位置，明确立法的总体原则和基本要求，牢牢抓住立法工作重点，不断完善立法机制，努力保障立法质量。

　　（一）遵循基本原则。大家知道，《立法法》就立法基本原则作了分条阐述，分别是符合宪法原则、法制统一原则、立法为民原则、立足实际原则。概括起来，就是九个字：不抵触、有特色、可操作。所谓“不抵触”，更多强调的是法律层面的，即必须和宪法、法律、行政法规、部门规章、省地方性法规等上位法保持一致和相适应。同时，要注重保持与市委、市政府政策及有关规定相协调，防止出现多头执法、政策与法规无所适从的现象。所谓“有特色”，就是要紧密结合九江实际，坚持问题导向，针对问题立法，立法解决问题，制定出符合区域特征、适合当地习俗、契合发展需要的法规，防止照搬照抄、重复立法和浪费立法资源。“可操作”是检验立法质量的一个关键性因素，就是要求法规不能泛泛而定、笼统而定、抽象而定和不切实际。具体表现为：一要保证社会可承受，不能明显超出发展条件、超出社会预期、超出义务人的能力范围。二要保证大众可接受，必须符合绝大多数人的根本利益，不能无上位法依据而增加义务或减少既定权益。三是要保证实践好操作，特别是对重点条款要精雕细琢，写好“关键的那么几条”，能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保法规可执行、易操作、能管用。

　　（二）把握总体要求。一要始终坚持党的领导。坚持把立法决策与贯彻市委决策部署结合起来，建立健全地方立法重大事项报告制度，凡是地方立法涉及重大体制和重大政策调整，以及社会高度关注、各方意见分歧较大的难点问题，凡是涉及立法规划、立法计划和地方性法规制定的重大问题，由市人大常委会党组报市委研究决定，这是保持立法工作正确方向的根本保证。所以，我们人大法制委、法工委在集中人大代表和社会各界的意见后，选出几个立法项目，提交主任会议研究，送市委审定。二要始终坚持人大主导立法。市人大及其常委会要在市委领导下，通过加强统筹协调，主导立法方向、立法进程和立法节奏，保证人大在立项、起草、审议、表决等立法全过程的主导地位，防止地方保护主义和部门利益法制化。三要始终坚持科学立法。科学立法是提高地方立法质量的前提和保障。科学立法主要体现在科学的立法观、科学的立法制度、科学的立法技术等方面。因此，要建立健全法规立项论证、调研评估、立法顾问、专家咨询等各项工作机制，从分析法规制定的必要性，到检验法规出台后的可行性，都要形成一整套机制，不断提升立法科学化水平。四要始终坚持民主立法。只有实行开门立法、阳光立法，才能使立出来的法真正体现公平正义。民主立法主要体现在立法主体的广泛性、立法行为的制约性、立法内容的平等性和过程的程序性。要扩大公众参与度，注重听取各方面的意见，建立立法听证制度、法规草案公开征求意见、立法联系点等机制，认真收集、整合、协调和平衡不同利益群体权益诉求，统筹各方面利益关系。

　　（三）狠抓关键环节。一部法规的出台，需经调研、立项、论证、起草、审议、表决、报批、公布等多个法定步骤，缺一不可。就我市下步工作来讲，特别是要重点把好立项、起草、审议三个关键环节。一是要完成科学立项。科学选好立法项目，既是实现立法资源价值最大化的需要，也是保证立法质量的基本前提，务必要树立精品意识，把有限的立法资源用在刀刃上。去年，市人大常委会在全市认真开展了立法工作调研，通过网络、信件等方式广泛征集了立法项目方面的建议60余条。经过市人大法制委、法工委初审，并报市人大主任会议研究同意，初步确定两个选题：第一，将《九江市城区烟花爆竹燃放管理规定》作为市人大常委会2016年度立法审议项目；第二，将《九江市城区湖泊保护管理条例》作为市人大常委会2016年度立法调研项目，报市委审定后，提请市人大常委会会议通过实施。选择这两个立法项目，是因为烟花爆竹燃放，特别是半夜“搬家炮”，老百姓深受其害；城区湖泊管理也是和老百姓生活息息相关，有一定的群众基础。一旦立法计划正式确定，下一步，关键就是要增强立法计划的刚性，组织社会各方积极有序参与，加强沟通，密切协作，严格按照立法计划及任务分工，有关部门在规定时间内形成法规草案，按时提请审议，切实把好法规草案有关制度设计的第一关，确保今年制定一部高质量的良法。二要高质量起草。立法法规定了法规案的三种起草主体：一般由提案人负责起草；涉及全局性、基础性、根本性的，由人大及其常委会负责起草；专业性比较强的，可以委托相关组织起草或组织有关专家参与起草。根据全国人大、省人大和外地人大长期以来的工作实践和经验，法规案绝大部分是由政府起草并提请的。政府及其部门对立法项目所调整事项情况更熟悉，对问题及根源所在更清楚，对执法主体的需求和执法对象的盼求更了解，信息掌握更充分，再加上政府起草模式下，在程序上还存在市政府法制办的合法性审查和政府常务会议的审核把关，政府及其部门作为法规起草主体有着独特的优势，应成为一种基本常态。三要充分审议。认真执行统一审议制度，既要发挥人大法制委、法工委和法律顾问的法律专业优势，又要发挥各相关委员会熟悉特定领域、实践经验丰富的优势，共同把好法规审查关。认真落实两次以上的审议程序，绝对不能简化法定程序或走过场，让不同群体、不同阶层的利益充分碰撞，让常委会委员和代表审明议透。尤其是我们法制委不驻会的组成人员和立法顾问，来自各行各业各个方面，既有从事政法工作的市委政法部门和市政府法制部门的同志，也有从事司法实践的法官、检察官和律师，还有专门从事法学理论研究的高等院校的学者教授，既有深厚的理论功底，又有丰富的实践经验，大家要以高度的政治责任感，积极参与地方立法工作，努力为立法审议提供智力支持和咨询服务。我们立法顾问和立法专家一聘两年，两年内要有所作为，否则将有负于一纸聘书，也有愧于立法顾问和立法专家的称号。

　　（四）强化能力建设。做好立法工作，离不开一支讲政治、业务精、作风强的工作队伍，离不开一批勤于学习、善于钻研的立法专业人才。目前我市立法人才数量、专业素质等，离立法需求还有一定差距，特别是具备立法工作经验的专业人才少。因此，加强立法能力建设，既是当前的紧迫需要，也是长远的战略任务。在座的都是直接从事我市立法工作的主体，大家务必要加强学习，不断丰富知识积累，完善知识机构，提高法律思维、综合研究和文字表达等各种能力，为立法工作打牢专业功底、提升理论素养。今后，我们将加大培训力度，把更多的优秀人才充实到立法工作中来，为出台高质量地方性法规提供坚强的智力支撑。

　　三、树立担当意识，凝聚地方立法工作的合力和推动力

　　一是要高位推动。立法工作历时长、环节多、工作量大，离不开强有力的组织领导，务必要高起点谋划、高规格实施。市人大法制委、法工委要在市人大常委会的领导下，牵头抓总立法工作，统筹调度立法进度，研究解决立法问题，做到任务、人员、时间、经费四落实，定期组织法制委召开会议，研究解决有关问题、扎实推进立法工作，实现立法资源全面利用、立法途径全面推进、立法决策全面落实。

　　二是要加紧行动。为什么我在这里多次说到，要加紧行动，这是因为，我们的目标就是争取今年立法破题，在全省7个设区市中争取率先制定出一部高质量的地方性法规。首先，要算好“时间账”，加快立法步伐。制定一部法规，最少要经过两次常委会议审议。再加上今年换届，我们9月份之前就要完成立项、起草、调研、论证、审议、表决等各项工作，争取在10月份、确保在11月份发布实施。要按照这个时间节点，倒排立法周期，刻不容缓地启动立法各项工作。其次要立好“军令状”，明确工作职责。立法过程是各主体单位和责任人各司其职、社会各方共同参与、有关方面充分表达意愿形成共识的过程。要把任务细化好、把职责明确好、把时间划定好，切实落到委办、部门、科室及个人，并做好强力督促。最后要打好“攻坚仗”，破解立法难题。地方立法对我们来讲，最大的机遇来源于第一次，最大的困难也归结于第一次。如何行使好手中这一权力，真正拿出和立好这第一部破冰之法，既是一种挑战，也是一种检验。大家要以敬业、执着和精益求精的精神，切实攻坚克难，自我加压，实现立法开门红。

　　三是要协调联动。立法是一项系统性的工程，往往一个问题会涉及多个权力主体。条块之间、部门之间一定要讲政治、讲大局，只要是立法过程中涉及到的部门和单位，就是推进地方立法的主体，大家一定要有这个觉悟，积极协同，密切配合，主动沟通，形成党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、公众参与的立法工作格局,不断增强立法工作整体合力。各相关委办要加强调研，密切联系基层人大代表，充分发挥他们来自基层、联系群众、熟悉情况的优势，真正为立法提供详实的第一手资料，切实担负起对法规草案进行初步审议、拿出初审意见的职责；选任联要牵头做好摸底工作，加强与市委组织部门的沟通协调，利用人大换届契机，增加有法治实践经验的市人大常委会组成人员、市人大代表比例；市人大常委会组成人员和法制委成员要发挥好审议主体作用，认真学习掌握法律基本常识，地方立法的规则、程序和技术要求等，以更好的参与审议、提出意见；立法专家和顾问要发挥好智囊作用，树立大局意识，积极参与，切实发挥好专业优势。

　　同志们，行使地方立法权，责任重大，使命光荣。让我们团结一致，务实工作，锐意进取，全面做好我市首部地方性法规的各项工作，确保我市立法工作开好局、起好步，为九江率先全面实现小康做出应有的贡献。