贴近生活  走进前沿  影响长久

           ——《九江市城市市容管理条例》之我见

    2017年11月30日，经江西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议审查批准，《九江市城市市容管理条例》（以下简称《条例》）顺利通过，将于明年5月1日起正式施行。制定《条例》是九江市立法工作服务经济社会发展的又一重大举措，标志着我市城市管理法治化建设步伐迈上了一个新的台阶。《条例》的颁布实施，将对提高城市管理服务水平、提升城市综合品位与功能、展示城市文明程度和整体形象发挥重要作用。

   《条例》针对市容市貌立法，迎合了现代化城市管理的迫切需要。城市容貌是一个地区经济发展水平和城市整体形象的直接体现。随着九江市经济与社会的持续发展和城镇化进程的加速，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。而相较于经济发展的其他方面，城市市容作为城市管理的核心环节和重要内容，事关百姓生活、经济发展、社会和谐，是一项涉及面很广的系统工程。而另一方面，国务院的《城市市容和环境卫生管理条例》，江西省政府规章《城市市容和环境卫生管理实施办法》颁布时间分别为1992年和1994年，针对城市管理中出现的新情况新问题，部分条款已不太适应地方形势的发展，不能完全满足城市管理的需要。在《条例》制定过程中，市人大常委会曾赴贵阳、株洲、南京、大连等城市调研，发现绝大多数有立法权的设区市，都对本地城市市容和环境卫生进行立法。多年以来，我市在城市管理工作中进行了积极的探索，积累了丰富的管理经验，同时也面临着一些新情况新问题，亟需通过地方立法推动市容管理工作规范化、科学化、法制化。之前，尽管九江市城市管理势头较好，工作扎实有亮点，但中央对推进城市执法体制改革做出了新的决策部署，要求着力破解管理体制不顺、管理投入与产生的社会效益不对等等突出问题。市人大常委会通过充分运用城市治理地方立法权，及时回应管理工作需求，补充和细化上位法中关于城市治理的具体管理措施，必将有力巩固和提升城市管理工作成果。

   《条例》紧扣现实生活着笔，回应了全体市民对美好生活的共同呼声。随着物质的丰富和生活水平的提高，广大市民需要更整洁更优美更有序的城市生活环境，同时对影响城市市容的行为广为诟病，对城市管理工作提出了更高的期盼和要求。如《条例》针对乱搭乱建影响安全、在公共场所晾晒衣物影响观瞻、占道违法施划停车泊位影响通行等等问题都一一回应，并做出了详细规定。根据国家住房和城乡建设部2008年制定的《中华人民共和国城市容貌标准》，城市容貌包括建筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标识、照明、公共场所、城市水域、居住区共九个方面。《条例》结合我市实际情况，明晰了九江市城市市容六个层面的管理范围和二十三大事项，既覆盖影响市容市貌的方方面面，从小入手，切实反映广大市民的呼声，又直指问题症结，从现实出发，突出整洁、优美、生态、文明的城市管理目标。

   《条例》理清执法主体权责，彰显了城市管理体制的最新改革精神。我市作为全省第一个由国务院法制办批准的综合行政执法体制改革的试点城市，十多年来在市辖区实行的是一级执法体制和"7+X"执法模式，即市行政执法局具有涉及到市容、规划、市政、环保、建筑施工、工商、公安交通等城市管理领域的综合行政处罚职责，为我市城市管理和相对集中行政处罚权试点工作做出了应有的贡献和有益的探索，但随着国家政策法律的规范和调整，一级管理体制已不适应城市建设的管理需要。“有责任的没权力，有权力的没责任”，区一级政府负责当地的市容市貌，但又没有执法权，如遇到违法占道经营等行为，需借助市执法局的委托执法权来下达行政处罚。而市执法局虽然在各区、乡镇街道设置了派出机构，但因缺少人手等问题，仍难以做到管理全覆盖。市辖区内的各乡镇街道为管理好市容市貌，不得不成立自己的编外管理队伍，如城管队、协管队等，来填补管理盲区，这些队伍实质在“管”，但又没有直接的执法依据，既影响到城市管理的效率，又容易造成百姓对城市市容执法的误解。长此以往，有执法权的市执法局成了指导者、监督者，而没有执法权的辖区政府成了执行者、落实者。市辖区从有利于城市管理工作开展的角度，纷纷提出了“属地管理、重心下沉”的权责需求。深入推进城市管理执法体制改革符合中央精神和当前形势，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中要求“理顺管理体制，推进综合执法，下移执法重心”；市委第八次深改会原则通过了《九江市城市管理执法体制改革工作的实施方案》，明确提出城市管理应实行市、区两级执法体制，合理划定市、区两级城市管理执法部门的职责。市人大常委会制定《条例》时，认真贯彻了市委的决策部署，保障九江市的执法体制改革于法有据。按照《条例》规定，市执法局除保留渣土运输、户外广告设置等跨区域及重大复杂事项的管理和执法工作之外，其余执法权下放到各辖区政府。各辖区政府负责辖区内的市容管理和执法工作，并向辖区内的街道、乡镇派驻执法机构。随着《条例》的正式实施，我市城市管理将开始实行两级体制，市中心城区城市管理的体制机制障碍就此扫除。

   《条例》规范行政执法权限，秉承了“教育为先”的人性化管理原则。贯穿《条例》制定过程的一条鲜明的主线是“以人为本、服务优先”，让人民群众从《条例》中感受到获得感、幸福感。如对于城市管理中流动商贩的经营行为，《条例》并没有采取“一刀切”简单禁止，而是规定应当在城市管理执法部门规定的时间和地点经营，使部分群体的愿望和要求得以合理体现和有效保障。市人大常委会审议修改《条例》草案时，始终坚持问题导向，发挥立法对改革的引领和推动作用，权衡好公共秩序管理和群众生产生活需要，明确城市管理和执法职责边界，促进城市管理走向城市治理，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题。《条例》为进一步规范公权力，明确规定了行政执法部门在行政处罚时，必须以事实为依据、必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，并严格履行上位法关于行政处罚的程序性要求。而对于行政相对人，《条例》坚持教育与处罚相结合，将以人为本的原则具体化为“教育为先”的处罚前提，绝大部分处罚规定均设计了“限期整改”这一前置条件，逾期未整改的再依法进行处罚，教育引导市民自觉遵守《条例》规定，坚持“管理是手段，效果是目的”的立法精神。

    良法是善治之前提，立法的目的并不是处罚，也不是单纯的为了管理。真心希望政府各部门、各单位和社会各界、各类人士都能参与进来、行动起来，深入了解、自觉遵守、有效落实这部法规，让《条例》彰显亲和性、更有生命力，致力于打造一座更加整洁、优美、生态、文明的城市。