——关于新形势下强化网吧监管、引导网吧转型升级的思考

　　从2014年11月开始，中央文化、工商等四部委及地方政府相继下发文件，要求对互联网上网服务行业实行“松绑”政策。那么“松绑”后的互联网服务行业未来走向如何？又会引来几家欢喜几家愁？今年4月，笔者通过参加都昌县人大常委会开展的互联网管理条例执行情况调研，对当前网吧经营、监管现状及国家出台新政产生的影响有了更深层次的了解，并引发对新形势下网吧未来走向的思考。

　　管理部门：调整管理思路形势所逼

　　“政策‘松绑’以前，有些人想开网吧，想方设法找上级领导给我们打招呼，但我们有‘限制网吧总量’的尚方宝剑，都一一顶回去。如今，他们拿着申报材料，盛气凌人地要求我们办理网吧经营许可证，我们想推推不掉，其条件符合政策规定；想拖拖不了，办理时限有要求。他们甚至扬言，不及时办理，就告我们行政不作为。”都昌县文广局局长邵伦秀在陪同县人大常委会对互联网管理条例执行情况进行检查时，流露出些许无奈。

　　政策“松绑”最大的变化就是取消总量限制和布局要求，降低准入门槛。如此一来，网吧数量在短时期内迅速增加是一种必然，而对网吧管理一直存在多头管理、事权不明、各自为战的现象，且作为主管部门——文广局，虽然大多成立了文化市场综合执法大队，但人员不足，装备落后，网吧增多后，更给网吧管理工作增加了难度。不过，新政对网吧接纳未成年人仍然说“不”，要求职能部门依法查处接纳未成年人行为。为了严格防范网吧接纳未成年人上网，都昌县人大常委会在今年5月28日审议政府关于互联网管理条例执行情况的报告时，一致强烈要求尽快建立网吧视频监管平台，这引起了政府高度重视，目前正在筹集资金，启动视频监管平台建设。对网吧接纳未成年人继续实施严厉打击，加上施予高科技监管手段，这将大大提高监管效果。

　　以前对“黑网吧”实行零容忍，露头就打，但由于网吧准入门槛高，受利益驱使，有些人仍然铤而走险，与监管部门大玩“躲猫猫”，这些“黑网吧”不管大人小孩，见钱就让人上网，为了逃避部门检查，“黑网吧”门窗紧闭，安全隐患大；为了吸引网民，肆意传播淫秽色情等不良信息。“黑网吧”几乎成了侵害青少年身心健康的“黑窝点”，广大群众深恶痛绝。今年4月28日晚，都昌县工商局牵头，联合公安、文广等部门将县三中对面一居民楼内黑网吧和青年公寓网吧一齐“端掉”。5月20日，市文广局、工商局等部门联合转发了省《关于加强执法监督完善管理政策促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知》，根据该通知精神，对“黑网吧”要做到严格执法与人性化服务相结合，依法取缔与政策疏导相结合。今后，对“黑网吧”将不能一刀切地简单化操作。准入门槛降低，“黑网吧”将会陆续“转正”，作为取缔黑网吧的主管部门——工商局，工作压力大大减小，这是新政带给工商工作人员的利好消息。

　　经营业主：网吧优胜劣汰在所难免

　　网吧数量增多，形成“僧多粥少”。“取消网吧总量限制、降低准入门槛，将会有更多的人加入网吧经营行业，市场份额有限，一两年后，必将有一批实力不强、经营不善的网吧倒闭被淘汰。”都昌县九龙网咖老板余晓亮如是说。都昌县文广局总支委员王志群印证了他的说法，目前，都昌现有在册登记网吧55家，其中县城范围有26家，正在向县文广局提请申报的就有20多家。

　　传统网吧经营模式，难以吸引更多消费群体。改变传统经营方式，进行多样化经营、联合经营，九龙网咖走在都昌前列，九龙网咖位于都昌县城西湖金都步行街，除了提供上网服务外，还提供咖啡、简餐等，并参股一千零二夜网吧，进行联合经营。网吧经营者除了要在提供非上网服务上动脑筋外，更应在拓展上网服务的内容上进行创新。从目前进网吧的消费人群来看，主要是年轻人玩网络游戏，上网服务项目和消费人群单一。互联网管理新政则鼓励上网服务场所拓展公共文化服务范围，努力把上网服务场所改造成为适合不同人群，兼具上网服务、社交休闲、竞技娱乐、电子课堂、远程服务、电子商务等功能。网吧经营者如不及时调整经营思路，仍沿着老路走，必将走进死胡同。

　　家庭互联网用户的增多和手机上网功能的普及，造成网吧市场急剧萎缩。城区绝大部分家庭安装了网络，在今年“两会”上，李克强总理要求，加快建设光纤网络，大幅提升宽带网络速率。都昌县城光纤宽带已进入千家万户，网速得到大幅提升，在家也能玩转大型网络游戏和其他竞技娱乐，又何必上网吧？同时，智能手机的普及，上网移动终端让网民实现了随时随地上网，我国网民中使用手机上网比例继续增长，据统计，2014年上半年从81.0%上升至 83.4%，已超过传统PC比例。网民上网途径的增多，必将减少进网吧的消费群体，这是新申报网吧经营者必须面对的一大问题。

　　电脑更新换代的速度加快，增加了网吧经营成本和风险。随着现代科技的快速发展，电脑更新换代的速度进一步加快，周期约为三年，以后还会缩短。新开业网吧设备先进，前一、两年还能吸引网民，但设备不及时更新，则留不住消费者，落后的网吧设备将会是网吧竞争中的一大硬伤。都昌县三汊港镇的三阳网吧业主罗峰就面临设备落后、难以继续经营的困境，该网吧占地面积200多平方米，共有81台电脑，开业二年多，准备以20万元的低价作转让。据其介绍，场地装修就近20万，电脑基本上是白送。其实，那些电脑已成为淘汰产品，要想吸引网民，必须重新全面更新。

　　社会舆论：打击不良网吧人心所向

　　今年4月13日，九江电视台新闻频道《求证》栏目曝光了都昌县城多家网吧存在接纳未成年人上网情况，都昌在线网进行了转载，许多网民跟帖，一边倒地指责网吧。网民岩崖之松说，黑心网吧要不得；网民宇智波佐助说，网吧老板利益熏心；网民我也是都昌人说，黑心网吧早就应该取缔，最好一起打掉背后的保护伞……

　　九江电视台曝光后，都昌县文广局迅速作出反应，对曝光违规经营的神舟、飞宇等网吧进行关停，对县文化市场综合执法大队副大队长作出停职处理，并联合公安、工商等部门，在全县范围进行全面检查，虽然网吧接纳未成年人上网情况有所好转，但并没有完全杜绝。今年4月28日至29日，都昌县人大常委会对互联网上网服务管理条例执行情况进行检查时，发现城区联想网吧、超级网城和蔡岭镇闪电网吧等均接纳未成年人上网。周边群众看到对网吧进行检查，一致强烈要求对网吧实行严管，一定要阻止未成年人进网吧，否则，将荒废学业，毁了个人前途和家庭希望。都昌县苏山乡人大主席黄友良的小孩刚入初中，就开始迷恋网络游戏，有时晚上11点多开完会或其他工作结束后还要从乡下赶到县城网吧找小孩，他对网吧业主昧着良心赚黑钱深表不满。5月28日，都昌县十五届人大常委会第27次会议审议政府相关工作报告时，常委会委员张继华激动地说，都昌这么多网吧，有一个共同名称就是未成年人网吧，网吧不接纳未成年人，就要倒闭。

　　互联网管理新政在强调依法查处接纳未成年人上网行为的同时，又大力提倡推动上网服务行业转型升级，把上网服务场所改造成适合不同人群的社区信息服务平台和多功能文化活动场所，九江市文广局出台的“网转升”工作方案中，更明确提出允许省级试点单位开设未成年人上网专区。对此，有些群众深表担忧，虽然目前九江地区仅市区有两家网吧为省级试点单位，但既然为试点，那么开设未成年人上网专区全面推行可能是趋势。而未成年人上网专区与成年人上网区不可能绝对隔离，相互之间干扰、影响是难免的。虽然规定未成年人须在其监护人陪同下上网，但未成年人与其监护人之间的关系又该如何准确认定？

　　立法部门：维护法制统一职责所在

　　未满16周岁还是18周岁的未成年人不得进入网吧，文化、公安部门规定有所不同。文化部门根据《民法通则》关于未成年人的界定，那么，凡是网吧接纳十八周岁以下的未成年人行为都是不允许的。而公安部门则规定，十六周岁以上未成年人在国家法定节假日及寒暑假允许进入网吧，且设置的“网吧实名管理系统”对十六周岁以上未成年人持有的身份证都能识别、登记。都昌县文广局文化市场执法大队的王遇勤说，“这为网吧接纳十六周岁以上的未成年人上网创造了条件，也给我们文化部门打击网吧接纳未成年人上网行为制造了难题。”

　　网吧管理的法规依据主要是2002年8月14日国务院第62次常务会议通过的《互联网上网服务营业场所管理条例》，互联网管理新政在许多方面作出改革，如网吧经营的组织形式、总量限制和布局要求、申请网吧程序等，与该条例规定明显不同，而对于试点地区，政策更为宽松，与条例规定相差甚远，如不对上网服务场所营业时间做统一规定，将“中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所”，调整为“上网服务场所距中学、小学出入口最低交通行走距离不低于200米”和“不得在居民住宅楼内设立”，允许上网服务场所经营非网络游戏等等。法规大还是红头文件大？网吧主管部门在日常执法检查过程中是依据条例规定还是文件要求？

　　党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求各级政府必须依法行政。2014年10月27日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要……，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。笔者认为，对网吧管理应以现行的法规作为主要依据，现行法规与正在推进的互联网上网服务行业转型升级改革出现矛盾时，应尽快对法规进行修订，极力维护法制的统一，为依法、高效行政提供法制保障。（都昌县人大办公室舒明南 袁伯荪）